今年的清明小長假，很多人放棄跟團(tuán)游，而是選擇了自由行，由此也可以發(fā)現(xiàn)旅游市場的一個(gè)新變化，越來越多的人放棄傳統(tǒng)酒店選擇特色民宿。
眼下，國內(nèi)民宿行業(yè)兩極分化趨勢(shì)明顯，民宿投資者有的萌生退意，有的依然堅(jiān)守。面對(duì)旅游業(yè)未來發(fā)展的新形勢(shì)，民宿業(yè)發(fā)展該如何破題?一些業(yè)內(nèi)人士近日接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，民宿要健康發(fā)展、規(guī)范發(fā)展，必須納入法治化軌道，依法開辦、依法運(yùn)營。制定旅游民宿法規(guī)，構(gòu)建旅游民宿發(fā)展的法治基礎(chǔ)，是推動(dòng)旅游民宿高質(zhì)量發(fā)展的有效措施。
民宿行業(yè)分化嚴(yán)重
今年清明小長假，北京的劉女士原計(jì)劃帶全家人去福建廈門游玩。作為較早嘗試民宿的資深驢友，不管是境外游還是境內(nèi)游，她都比較傾向選擇有特色的民宿。“預(yù)訂民宿要比星級(jí)酒店的家庭套房劃算得多，而且現(xiàn)在很多民宿都提供個(gè)性化服務(wù)，有的地理位置也很不錯(cuò)，就在景區(qū)之中。”
盡管劉女士提前一個(gè)月就開始尋找民宿，但由于疫情影響，大家都選擇國內(nèi)游，位于稀缺資源區(qū)域內(nèi)的、口碑不錯(cuò)的民宿一房難求，直到最后也沒有訂到心儀的民宿。與此同時(shí)，大多數(shù)民宿卻供大于求，乏人問津。“要么位置不行，要么看照片就覺得不好，感覺就是普通的家庭旅館，但價(jià)格卻跟星級(jí)酒店差不多。”
浙江大學(xué)城市學(xué)院文化和旅游法治研究中心執(zhí)行主任胡斌長期關(guān)注民宿業(yè)發(fā)展問題。在調(diào)研中他發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)民宿業(yè)存在兩個(gè)突出問題：一是行業(yè)分化嚴(yán)重。大多數(shù)一般民宿供大于求，盈利能力不足，投資回報(bào)周期過長甚至無法收回投資的也很多，極少數(shù)則供不應(yīng)求，由此導(dǎo)致出現(xiàn)進(jìn)入和退出民宿行業(yè)的人數(shù)量同時(shí)增加的奇怪現(xiàn)象。二是城市中民宿發(fā)展矛盾加劇。由于一些民宿直接開在住宅小區(qū)，相鄰權(quán)問題比較突出，很容易導(dǎo)致社區(qū)關(guān)系緊張。由此造成目前很多地方的政策都收緊了在城市居民小區(qū)開辦所謂民宿的經(jīng)營行為，無形中提高了民宿業(yè)的門檻。
各地探索治理模式
對(duì)于民宿，雖然目前我國并沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，但是不少地方紛紛結(jié)合本地實(shí)際探索民宿治理模式。
比如，早在2016年頒布實(shí)施的《浙江省旅游條例》就明確提出了有關(guān)民宿的概念。廣東省則出臺(tái)了省級(jí)層面規(guī)范民宿的政府規(guī)章《廣東省民宿管理暫行辦法》。上海、北京、重慶、海南、蘇州、成都、濟(jì)南等地也紛紛出臺(tái)了有關(guān)民宿的規(guī)范性文件。除此之外，國家層面相關(guān)部門出臺(tái)了民宿行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，各地也出臺(tái)了很多民宿地方標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)都是推薦性的，不具有強(qiáng)制力。
值得一提的是，今年1月1日起，民法典正式施行。其中第二百七十九條規(guī)定，業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意。
“在住宅小區(qū)開辦民宿屬于‘住改商’經(jīng)營行為，對(duì)小區(qū)其他業(yè)主的生活會(huì)帶來較大影響，除應(yīng)遵守相關(guān)規(guī)定，依法向市場監(jiān)管、文化旅游、公安等部門辦理相關(guān)手續(xù)外，還應(yīng)征得有利害關(guān)系業(yè)主的同意，并同時(shí)告知物業(yè)服務(wù)企業(yè)。未取得利害關(guān)系人同意擅自開辦民宿的，屬于違反民法典的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”北京第二外國語學(xué)院文化和旅游政策法規(guī)中心副主任王天星說。
民法典應(yīng)成為重要依據(jù)
“民法典的相關(guān)條款雖然對(duì)民宿的開辦、經(jīng)營有相應(yīng)規(guī)定，但鑒于民法典調(diào)整范圍的廣泛性、名詞概念的抽象性、頒布實(shí)施時(shí)間較短等因素，多數(shù)地方立法機(jī)關(guān)還沒有對(duì)其給予應(yīng)有的關(guān)注。”王天星指出，目前一些地方在制定地方性民宿規(guī)范時(shí)，更多關(guān)注的是與民宿開辦、經(jīng)營直接相關(guān)的行政管理類上位法，如旅游法、治安管理處罰法、消防法以及《旅館業(yè)治安管理辦法》等。
鑒于民法典對(duì)民宿的開辦、經(jīng)營有著重要規(guī)范作用，王天星認(rèn)為，應(yīng)盡快將民法典有關(guān)相鄰權(quán)的規(guī)范融入地方民宿立法之中，作為今后地方民宿立法的重要依據(jù)。
“民法典在地方民宿立法中的缺失，一方面會(huì)導(dǎo)致民法典的精神、規(guī)定沒有在地方民宿立法中得以全面、及時(shí)、充分的體現(xiàn)，另一方面，如果多數(shù)地方民宿立法沒有將征得利害關(guān)系人同意作為民宿開辦的必備性程序要件，將導(dǎo)致地方民宿立法在相鄰權(quán)方面缺乏對(duì)民宿經(jīng)營者的基本指引。”據(jù)王天星介紹，目前實(shí)踐中，許多民宿投資者在履行地方民宿立法規(guī)定的相關(guān)行政性手續(xù)后，由于缺乏對(duì)民法典最新規(guī)定的了解而未履行征得相鄰關(guān)系人同意這一法定程序，導(dǎo)致在開業(yè)之后因個(gè)別利害關(guān)系人起訴而被迫停業(yè)，雙方均遭受較大損失。
加強(qiáng)分類監(jiān)管是當(dāng)務(wù)之急
近日，廈門市思明區(qū)正式在政府網(wǎng)站上發(fā)布民宿管理辦法。該辦法一改以前很多部門聯(lián)合審批的做法，對(duì)民宿實(shí)行“備案制”，使得民宿經(jīng)營手續(xù)大幅度簡化，符合條件的均可申請(qǐng)。有分析認(rèn)為，該辦法或?qū)⒁龑?dǎo)不少資本前來投資思明區(qū)民宿，引發(fā)民宿行業(yè)競爭進(jìn)入白熱化，也將大大提升廈門民宿整體品質(zhì)和發(fā)展質(zhì)量。
相比廈門，2020年12月，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市公安局、市網(wǎng)信辦、市文旅局四部門印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范管理短租住房的通知》，明確政策調(diào)整范圍并按區(qū)域?qū)嵭胁町惢芾?，?guī)定首都功能核心區(qū)內(nèi)禁止經(jīng)營短租住房。
“該促進(jìn)的促進(jìn)，該嚴(yán)控的嚴(yán)控。”胡斌認(rèn)為，根據(jù)各地不同發(fā)展階段對(duì)民宿業(yè)發(fā)展采取不同的管理手段，是十分必要的。
在他看來，標(biāo)準(zhǔn)缺失是目前民宿監(jiān)管的一大頑疾。當(dāng)務(wù)之急就是要進(jìn)行有針對(duì)性的分類監(jiān)管。應(yīng)從民宿的本源出發(fā)，自下而上，根據(jù)基層的實(shí)際情況制定政策、進(jìn)行地方性立法。
“雖然很多地方立法和政策文件解決了民宿準(zhǔn)入的問題，但沒有相應(yīng)的針對(duì)民宿經(jīng)營的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)營中仍按酒店標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，比如，要求民宿按酒店標(biāo)準(zhǔn)配備一樣面積的布草間和消毒設(shè)備等。”胡斌認(rèn)為，是民宿就按照民宿登記和監(jiān)管，是酒店就按照酒店登記和監(jiān)管。只有這樣，才能糾正原有的社會(huì)錯(cuò)誤認(rèn)知，促進(jìn)民宿行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。
先鄉(xiāng)村后城市立法路線較為可行
“在鄉(xiāng)村振興背景下，民宿行業(yè)健康發(fā)展是有力推手。但應(yīng)當(dāng)看到，目前民宿熱已經(jīng)過去，加上疫情影響，其產(chǎn)業(yè)規(guī)模整體萎縮，產(chǎn)業(yè)影響力也在下降。因此，鼓勵(lì)地方層面先行立法，積累有益經(jīng)驗(yàn)，時(shí)機(jī)成熟之后，再推出國家層面統(tǒng)一立法是比較合理的路徑。”胡斌說。
胡斌指出，目前我國地方民宿行業(yè)還存在立法不足。首要的不足就是“一刀切”，要么全盤限制，要么全盤放開。實(shí)際上，從概念特征出發(fā)，民宿類型本身就很復(fù)雜，至少包括城市和鄉(xiāng)村兩種形態(tài)，對(duì)應(yīng)的土地、環(huán)境、經(jīng)營模式都不一樣，應(yīng)進(jìn)行分類管理。除此之外，很多地方立法和規(guī)范性文件都未明確主管部門，主管部門界定模糊不清直接導(dǎo)致實(shí)際監(jiān)管形態(tài)各異。
胡斌建議，借全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的契機(jī)，探索鄉(xiāng)村民宿的立法問題，城市民宿則留待下一步解決。(記者 朱寧寧)
