完善減稅降費(fèi)政策應(yīng)如何發(fā)力
新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟(jì)帶來“停擺式”沖擊，盡管隨著疫情得到控制，我國各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)向好趨勢明顯，但絕大多數(shù)微觀市場主體經(jīng)營困難，仍需要減稅降費(fèi)政策為市場主體保駕護(hù)航，共克時艱。
剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)激發(fā)市場主體活力，完善減稅降費(fèi)政策，強(qiáng)化普惠金融服務(wù)，更大力度推進(jìn)改革創(chuàng)新，讓市場主體特別是中小微企業(yè)和個體工商戶增加活力。
從目前的宏觀稅負(fù)水平和財(cái)政風(fēng)險來看，繼續(xù)實(shí)施大力度的普遍性降稅(費(fèi))的空間已經(jīng)較為有限。完善減稅降費(fèi)政策，就要在保持宏觀稅負(fù)相對穩(wěn)定的前提下實(shí)行有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅(費(fèi))，即通過稅費(fèi)制度(政策)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)我國稅制體系結(jié)構(gòu)、稅費(fèi)收入結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)以及納稅人結(jié)構(gòu)向更加均衡的方向發(fā)展。
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構(gòu)建“雙主體”稅制模式
從收入功能看，我國稅收體系呈現(xiàn)出明顯的“一稅獨(dú)大、結(jié)構(gòu)失衡”特征，這種稅制結(jié)構(gòu)特征的弊端愈發(fā)明顯。
首先，增值稅長期處于“絕對優(yōu)勢”地位，受到過度關(guān)注。盡管經(jīng)過多輪減稅，2019年國內(nèi)增值稅收入占全部稅收收入的比重仍達(dá)到39.5%(占GDP的比重為6.3%)，收入占比超過位居第二位的企業(yè)所得稅16個百分點(diǎn)。目前增值稅已然成為各相關(guān)主體利益訴求的主要焦點(diǎn)和載體，各級政府收入仰仗于它，財(cái)稅部門管理重點(diǎn)聚焦于它，納稅人的納稅事務(wù)和稅費(fèi)成本集中于它，任何一次政策調(diào)整都牽動各方神經(jīng)，引發(fā)激烈博弈，致使改革推進(jìn)異常艱難，或使改革遲遲不能完全到位，或?yàn)槠胶飧鞣嚼娑诟母镏性黾恿酥T多“補(bǔ)丁性”政策，影響稅制的科學(xué)性與穩(wěn)定性，進(jìn)而影響我國市場配置資源效率的發(fā)揮。
其次，個人所得稅長期處于“弱勢”地位。2019年個人所得稅收入占全部稅收收入的比重僅為6.6%，占GDP的比重僅為1.1%，而OECD國家個人所得稅收入占GDP比重通常都在6%以上，這不但使得我國稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能“缺位”，還一定程度上影響我國宏觀調(diào)控機(jī)制的自動穩(wěn)定性能力，不利于中等收入群體的形成和擴(kuò)大，進(jìn)而影響我國消費(fèi)市場潛能的釋放。
為此，當(dāng)前這種增值稅“一支獨(dú)大”的稅收體系格局迫切需要改變，未來中長期稅制改革應(yīng)以建立增值稅和個人所得稅的雙主體稅收體系結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，這既是深化我國宏觀調(diào)控制度體系改革的需要，也是推進(jìn)我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，還是增強(qiáng)我國微觀主體活力、提升我國市場運(yùn)行效率的需要，更是優(yōu)化宏觀、微觀收入分配結(jié)構(gòu)促進(jìn)“雙循環(huán)”新格局形成的需要。
倡導(dǎo)納稅人間以不含稅價簽訂合同
增值稅是我國最大的稅種，覆蓋全部市場主體，且參與初次分配，
它直接關(guān)系到我國市場主體成本負(fù)擔(dān)、市場配置資源的決定性作用發(fā)揮程度以及社會制度性交易成本的高低。
從理論上分析，消費(fèi)型增值稅的最大特點(diǎn)是“中性”，其具體含義是增值稅負(fù)擔(dān)不因生產(chǎn)環(huán)節(jié)多寡、分工粗細(xì)而增加，增值稅對納稅人的收入、成本以及利潤不產(chǎn)生影響，相應(yīng)納稅人在其中承擔(dān)著“代付”、“代收”以及“代繳”功能，即增值稅是“流經(jīng)、穿透”納稅人而最終至消費(fèi)者。
按照上述理論的分析，納稅人不會關(guān)心、關(guān)注增值稅政策調(diào)整，不會對政策調(diào)整有“反應(yīng)”，但事實(shí)上我國增值稅政策調(diào)整或緣起于納稅人的訴求，部分改革或因納稅人反對而受阻。增值稅改革的“國情效應(yīng)”既與我國目前增值稅稅制不完善有關(guān)，更與我國納稅人間簽訂合同時價格標(biāo)注的“國情特色”有關(guān)，即納稅人之間習(xí)慣于以包含增值稅的價格簽訂合同。這種方式帶來兩種效應(yīng)，一是納稅人(尤其是管理層)想當(dāng)然地將合同價等同于其收入，認(rèn)為繳納增值稅是將其經(jīng)營收入的一部分讓渡給政府，因此增值稅是其繳納，由其負(fù)擔(dān)，增值稅繳納越多，其利潤空間越小;二是因含稅價在合同中已經(jīng)相對固定，在增值稅稅率調(diào)整時，納稅人的銷項(xiàng)稅額和進(jìn)項(xiàng)稅額隨之變動，客觀上對納稅人的營業(yè)收入(含稅合同價扣除銷項(xiàng)稅額)、成本(含稅合同價扣除進(jìn)項(xiàng)稅)以及利潤形成了實(shí)質(zhì)性影響。甚至在極端情況下，增值稅改革(如稅率調(diào)整)還可能成為產(chǎn)業(yè)鏈上下游價格調(diào)整的“借口”，使得諸如希望讓利于小微企業(yè)的增值稅減免政策在實(shí)際執(zhí)行中打了折扣。我國增值稅改革的推進(jìn)速度也受其影響，比如稅率調(diào)整、稅收優(yōu)惠政策清理等，而增值稅制度完善又對提高市場在資源配置中的決定性作用的發(fā)揮有重要影響。
為此，應(yīng)積極倡導(dǎo)納稅人間以不含稅價簽訂合同，可以有效糾正各界對增值稅的認(rèn)識誤區(qū)，消除改革阻力，有效緩解增值稅改革帶來的短期不利影響，為進(jìn)一步加快增值稅改革、消除增值稅對資源配置效率影響的制度性障礙創(chuàng)造環(huán)境。當(dāng)然，改革必然會涉及利益調(diào)整，增值稅改革會對市場價格以及供需關(guān)系產(chǎn)生短期影響，但以不含稅價簽訂合同可以從制度上、機(jī)制上保證增值稅改革對市場的不利影響最小化。
繼續(xù)推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革
2019年我國個人所得稅改革向“綜合稅制”邁出了關(guān)鍵性的一步，稅制改革帶來與其相匹配的征收管理方式的“顛覆性”轉(zhuǎn)變，這為未來稅制優(yōu)化奠定了征管基礎(chǔ)。
個人所得稅“主稅種”地位主要體現(xiàn)于構(gòu)建自動穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度體系、擴(kuò)大中等收入群體、籌集財(cái)政收入以及調(diào)節(jié)個人收入分配四個方面。以此標(biāo)準(zhǔn)來看，目前個人所得稅制度尚不完善，稅制仍為“小綜合、大分類” 模式，未能完全體現(xiàn)量能納稅原則;扣除制度不完善，影響個人所得稅覆蓋面，進(jìn)而影響其調(diào)節(jié)收入分配能力的發(fā)揮;資本性所得以及財(cái)產(chǎn)性所得的比例稅率無法體現(xiàn)個人所得稅的累進(jìn)性特點(diǎn);合伙企業(yè)比照個體工商戶的征稅辦法與合伙企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀遠(yuǎn)不適應(yīng)，合伙企業(yè)的“穿透稅制”尚未真正建立，從而影響我國中小投資者的積極性以及資本市場的運(yùn)行效率等。為此，我國未來個人所得稅改革應(yīng)在上述幾個方面有所突破。
盡快實(shí)施消費(fèi)稅部分稅目征收環(huán)節(jié)后移和收入劃分改革
從收入規(guī)模上看,消費(fèi)稅是我國第三大稅種，2019年國內(nèi)消費(fèi)稅收入為1.25萬億元，占全部稅收收入的比重為8%，收入能力較強(qiáng)。十八屆三中全會明確提出“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率”的改革要求。為此，應(yīng)盡快實(shí)施消費(fèi)稅制度和收入劃分改革，充分發(fā)揮其籌集財(cái)政收入(尤其是地方財(cái)政收入的能力)的能力。
從消費(fèi)稅的稅目來看，多數(shù)稅目具有“受益性”和“負(fù)外部性”特點(diǎn)，典型如煙酒。煙酒消費(fèi)量大的地區(qū)，由煙酒消費(fèi)導(dǎo)致的衛(wèi)生支出相對較高，汽車和成品油消費(fèi)量大的地區(qū)，其交通治理成本則會更高，而將煙酒、汽車以及成品油消費(fèi)收入下劃地方政府，可充分體現(xiàn)地方財(cái)政收入的“受益性”原則，提高地方財(cái)政收支的“匹配度”。
從消費(fèi)稅收入結(jié)構(gòu)來看，卷煙消費(fèi)稅收入占比在50%以上，再加上成品油和汽車消費(fèi)稅，三稅目消費(fèi)稅收入占比可達(dá)80%以上，同時我國卷煙消費(fèi)稅負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)低于其他國家，仍有很大提高空間，所以未來消費(fèi)稅后移征收環(huán)節(jié)和收入劃分改革的重點(diǎn)在卷煙、成品油和汽車三個稅目上。
目前，卷煙消費(fèi)稅收入下劃地方的改革存有較大爭議，認(rèn)為卷煙消費(fèi)稅收入下劃地方不利于“控?zé)?rdquo;，無法實(shí)現(xiàn)“寓禁于征”的目標(biāo)。實(shí)際上，將批發(fā)環(huán)節(jié)而非生產(chǎn)環(huán)節(jié)卷煙消費(fèi)稅收入下劃給地方“控?zé)?rdquo;影響較小，因?yàn)楦鞯貐^(qū)批發(fā)環(huán)節(jié)卷煙消費(fèi)稅收入多寡僅取決于本地區(qū)煙民數(shù)量和卷煙價格，地方政府沒有能力對千千萬萬煙民的消費(fèi)行為進(jìn)行干預(yù)，反倒是因收入歸屬地方調(diào)動了地方加強(qiáng)征管的積極性，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，在一定程度上有利于“控?zé)?rdquo;。
(作者系中國財(cái)政科學(xué)研究院公共收入研究中心副主任、研究員)
