地方債監(jiān)管依然遵循“開前門、堵后門”思路，完善現(xiàn)有地方債管理體制機制，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風險。
為應對經(jīng)濟增速放緩以及今年突如其來的疫情，近些年地方政府發(fā)行政府債券規(guī)?？焖倥噬?，今年底債務余額近26萬億元，地方政府債務率逼近國際警戒區(qū)間下限(100%)，地方債風險有所加大。
“十四五”時期地方債管理有何新趨勢?如何防范地方債風險?對此，財政部部長劉昆在近期發(fā)表的《建立現(xiàn)代財稅體制》一文中給出答案。他強調(diào)，“十四五”時期要合理確定政府債務規(guī)模，尤其是地方政府債務限額要與相應的收入等相匹配。另外，他還著重談到防范化解地方政府隱性債務風險，尤其是遏制地方政府隱性債務增長。
多位財稅專家告訴第一財經(jīng)記者，在“十四五”時期財政收入和債務率約束下，基于前期的債務高基數(shù)，未來地方政府債務擴張速度會放緩。而遏制地方政府隱性債務增長，依然是地方債監(jiān)管重要任務。地方債監(jiān)管依然遵循“開前門、堵后門”思路，完善現(xiàn)有地方債管理體制機制，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風險。
“十四五”時期地方債難以高增長
2015年新預算法賦予了地方政府舉債權(quán)限，打開地方舉債“前門”。2015年以來，地方政府債券發(fā)行規(guī)模維持在高位，年增長率平均達到48.1%，遠遠高于同期經(jīng)濟增速和財政收入增速。
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2020年10月末，全國地方政府債務余額約25.8萬億元，控制在全國人大批準的限額之內(nèi)。財政部官員預計，今年底全國地方政府債務余額將達到26萬億元，債務率接近警戒區(qū)間(100%~120%)下限。如果地方按今年規(guī)模繼續(xù)發(fā)債，明年可能要進入警戒區(qū)間。
在這一形勢下，如何確定未來一個時期內(nèi)政府債務規(guī)模，尤其是地方政府債務規(guī)模，備受關(guān)注。
劉昆在上述文章中談及“十四五”時期完善政府債務管理體制機制時，首先就強調(diào)了，要根據(jù)財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要以及財政可持續(xù)的要求，合理確定政府債務規(guī)模。他表示，要完善地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。
中央財經(jīng)大學公共財政與政策研究院院長喬寶云告訴第一財經(jīng)，近些年為應對經(jīng)濟增速放緩壓力，再加上今年的新冠肺炎疫情，地方政府舉債規(guī)模大幅增加有必要，這促進了經(jīng)濟的恢復。不過地方政府未來舉債是要靠未來的稅收收入、賣地收入、項目收入等來償還，因此需要舉債規(guī)模與相應的收入相匹配。隨著經(jīng)濟逐步恢復，“十四五”時期及未來一段時間，財政再平衡是大方向，地方政府債務擴張速度會下降。
中國社會科學院大學經(jīng)濟學院吉富星教授告訴第一財經(jīng)，未來總體上還是遵循舉債與償債能力相匹配，確保債務使用有效率，并將債務杠桿收斂在合理區(qū)間。“十四五”債務仍需保持一定規(guī)模以對沖內(nèi)外部風險，但增速由于債務存量累積等因素可能適度降低或適時調(diào)整。
地方政府債券細分為一般債券和專項債券，前者是地方為沒有收益的公益性項目籌資，靠一般公共預算收入來償還，列入財政赤字。后者則為有一定收益的公益性項目籌資，靠以賣地收入為主的政府性基金收入或項目專項收入來償債，不列入赤字。近些年，地方一般債券發(fā)行規(guī)模相對較小，增速平緩，而專項債券發(fā)行規(guī)模較大，增速高。
對外經(jīng)濟貿(mào)易大學毛捷教授告訴第一財經(jīng)，地方政府一般債券納入赤字，如果政府負債率維持不變，經(jīng)濟名義增速保持較高增速，那相應舉債規(guī)模可以相應擴大，否則舉債規(guī)模難以增長。而地方政府專項債券不納入赤字，舉債規(guī)模更多地受賣地收入及項目收益情況影響，因此各地專項債舉債規(guī)模存在較大差異。
財政部一位官員近日也公開表示，為了實現(xiàn)地方政府債券長期可持續(xù)發(fā)展，需要根據(jù)財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，以及財政可持續(xù)發(fā)展的要求，科學分析政府舉債空間，合理確定地方政府舉債規(guī)模，保持政府總體杠桿率穩(wěn)定。在宏觀經(jīng)濟好轉(zhuǎn)后，法定債務特別是專項債務規(guī)模要逐步“退坡”，防止形成路徑依賴和債務風險持續(xù)累積。
中央財經(jīng)大學溫來成教授告訴第一財經(jīng)，“十四五”時期地方政府債務既要兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展需要，也要把債務風險控制在一定范圍內(nèi)。目前財政部設了100%債務率紅線，未來地方政府債務率大體上需要控制在這個紅線范圍內(nèi)。
遏制隱性債務增長
前述26萬億元地方政府債務屬于顯性債務，專家普遍認為目前這部分顯性債務風險安全可控。但由于一些地方前些年違法違規(guī)舉債，導致地方政府隱性債務快速增長，規(guī)模較大，隱性債務風險備受關(guān)注。
財政部原副部長張弘力在近日新格局下政府債可持續(xù)發(fā)展研討會上表示，地方隱性債務規(guī)模較大，缺乏透明度，防范和化解難度和成本更大。由于統(tǒng)計口徑等因素，各方對地方政府隱性債務的測算差異較大。據(jù)IMF(國際貨幣基金組織)測算，2018年末，我國地方政府隱性債務規(guī)模達30.9萬億。
這一風險早已引起高層重視，此前相關(guān)部門對隱性債務規(guī)模進行摸底和整治，2018年中央發(fā)文防范化解地方政府隱性債務風險，各地相繼出臺方案用5至10年來化解存量隱性債務。
劉昆在上述文章里，專門用一段談及“十四五”時期防范化解地方政府隱性債務風險。
他表示，完善常態(tài)化監(jiān)控機制，決不允許通過新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。強化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業(yè)債形式增加隱性債務。開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)等必須審慎合規(guī)經(jīng)營，綜合考慮項目現(xiàn)金流、抵質(zhì)押物等審慎授信，嚴禁向地方政府違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債。清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能。
喬寶云表示，財長大篇幅談隱性債務風險防范，說明未來一個時期中央將花大氣力來解決這一問題。而且未來工作的重點仍是優(yōu)先遏制隱性債務增長，而這除了重點監(jiān)管違規(guī)舉債需求方的地方政府及融資平臺外，還同時強調(diào)了重點監(jiān)管違規(guī)舉債資金供給方，這就包括開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)。
毛捷認為，遏制地方政府違法違規(guī)舉債形成隱性債務，除了需要強化對國有企業(yè)事業(yè)單位、地方政府融資平臺、開發(fā)性等金融機構(gòu)監(jiān)管外，還需促進地方政府職能轉(zhuǎn)變，從大包大攬搞建設轉(zhuǎn)為以公共服務為主，減少舉債動機。
除了遏制隱性債務增長，化解巨額存量隱性債務也是各地一大挑戰(zhàn)。目前地方化解存量隱性債務的方式中，包括安排財政資金償還;出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還;利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還;合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務;通過借新還舊、展期等方式償還和采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。
劉昆在上述文章中表示，“十四五”時期要健全市場化、法治化的債務違約處置機制，堅決防止風險累積形成系統(tǒng)性風險。
吉富星認為，由于經(jīng)濟下行、財政運行“緊平衡”，導致存量隱性債務如期化解難度大，新增支出剛性增長較快、融資平衡難。未來需要打破城投信仰、預算軟約束和剛性兌付，中央不替地方兜底債務、地方不替企業(yè)兜底債務。
喬寶云認為，存量隱性債務化解很復雜，未來化解債務需要按照市場規(guī)則來辦，不少地方政府現(xiàn)在也沒有能力來兜底。
毛捷表示，要從根源上化解存量隱性債務，就必須推動地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，成為獨立運營的國有企業(yè)，隔離平臺公司信用和政府信用。
溫來成表示，當前需要統(tǒng)一地方政府隱性債務認定口徑，然后建立相應的統(tǒng)計、監(jiān)測和發(fā)布制度，這樣才能達到依法、有效治理隱性債務的目的。
