信用懲戒泛化苗頭顯現(xiàn)專家呼吁盡快納入法治軌道
我們需要一部什么樣的社會信用法
眼下，一個人如果“信用”不好，恐怕已經(jīng)不再是不能坐飛機、坐高鐵、住五星級酒店等被限制消費那么簡單，還會涉及學(xué)習(xí)、工作等各方面，甚至還會牽涉到婚姻家庭感情。
不久前，有網(wǎng)友爆料稱，自己的朋友原本都打算結(jié)婚了，卻突然分了手。起因是女方想著結(jié)婚后要兩個人一起貸款買房就查了男方的征信，結(jié)果發(fā)現(xiàn)男方欠了很多信用卡債和小額貸，還有很多逾期記錄。最終，兩人分手。
婚前到底該不該查對方征信?這一話題瞬間引爆網(wǎng)絡(luò)。出人意料的是，網(wǎng)友的回答幾乎一邊倒，都認(rèn)為查征信記錄很有必要!
之所以個人信用越來越受重視，其中一個重要原因是，它跟失信懲戒制度的關(guān)聯(lián)度越來越高。一旦進(jìn)入“黑名單”，那就意味著會在很多領(lǐng)域受限。也正因為如此，但凡涉及到個人征信的消息，都會牽動社會各方的敏感神經(jīng)。
加快社會信用體系建設(shè)，是黨中央作出的重要決策部署，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)。其中，失信懲戒是信用體系建設(shè)中的核心機制。
近年來，失信懲戒制度發(fā)揮了重要作用。但與此同時，信用懲戒制度在實施過程當(dāng)中也有很多問題值得研究和探索，加快推進(jìn)國家層面的社會信用立法十分必要。
什么是失信?如何去懲戒?怎么來聯(lián)合懲戒?究竟該通過一部怎樣的統(tǒng)一的社會信用立法來規(guī)范不同主體?漸行漸近的社會信用立法仍面臨不少難點痛點。
實施效果顯成效
2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“加強社會誠信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺行動”以及“加快建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒法律制度”。以失信懲戒為核心機制之一的社會信用體系建設(shè)，成為實現(xiàn)依法治國的一個組成部分。
對于失信懲戒，目前雖然還沒有統(tǒng)一的法律，但我國出臺了一系列頂層設(shè)計文件。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)并實施《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》，對加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)提出指導(dǎo)性意見，這也被看作是基礎(chǔ)性文件。其后，國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》。2019年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》?？梢哉f，一系列頂層設(shè)計為整個失信懲戒工作指明方向。
與此同時，一些地方，如上海、浙江、江蘇、湖北等地也紛紛出臺地方性法規(guī)，推動建立以政府機關(guān)為主導(dǎo)、以失信懲戒為特色的信用管理制度，信用體系的政府管理性質(zhì)不斷加強。失信懲戒制度的適用對象也已從司法領(lǐng)域逐漸向外擴張，幾乎涉及經(jīng)濟社會的各個行業(yè)領(lǐng)域。
泛用苗頭漸顯現(xiàn)
通過推進(jìn)失信聯(lián)合懲戒，長期以來一些沒有能夠得到有效解決的問題取得了突破性進(jìn)展。但也恰恰是因為好用且越來越有用，在有的領(lǐng)域和有的地方，失信懲戒濫用泛用的苗頭開始出現(xiàn)。
全國人大常委會法工委的專項研究表明，盡管各種失信懲戒制度都將倡導(dǎo)守信、杜絕失信作為立法目的，但其制度的核心功能一定程度上已轉(zhuǎn)向為更為迅捷順暢地實現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。社會信用體系建設(shè)中的“失信”已經(jīng)并非簡單的、道德意義上的沒有或喪失誠信，失信行為不僅包含普通的民事違約行為，還進(jìn)一步包含了違反法律、行政法規(guī)的行為，構(gòu)成刑事犯罪的行為，甚至僅僅作為行政相對人的身份。
實踐中，越來越多的失信行為與違法行為勾連，甚至與違紀(jì)、違反職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)范等綁在一起，一些規(guī)范性文件甚至規(guī)定將違法行為或違法記錄作為不良信息記入信用檔案。
“社會信用不可能一步到位，只能夠逐步推進(jìn)。”在中山大學(xué)法學(xué)院教授劉恒看來，信用懲戒已經(jīng)泛化、濫用化，在這種情況下，我們必須深入研究信用，把它納入法治軌道，和現(xiàn)在的法治化框架很好銜接。在沒達(dá)到這個目標(biāo)以前，不能拔苗助長，否則很可能給法治環(huán)境造成一種傷害。“在互聯(lián)網(wǎng)時代，要用網(wǎng)絡(luò)治理思維解決網(wǎng)絡(luò)社會的問題，不能把用網(wǎng)絡(luò)治理能夠解決的問題都?xì)w到社會信用。”
“如果把違法等同于失信，實際上就等于采用了可以挽救但是拋棄的做法，‘一處失信處處受限’，把失信人從社會中放逐。”北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授王鍇認(rèn)為，目前對失信或者說對信用的定義過于泛濫，混淆了約定義務(wù)跟法定義務(wù)的區(qū)別。“要把信用限定在基于承諾的行為，失信限定在故意違反約定義務(wù)的行為，沒有必要把它納入到失信的范疇。”
推動綜合性立法
目前，社會信用立法作為第三類立法項目，已經(jīng)被納入十三屆人大常委會立法規(guī)劃。因此，如何通過法律把實踐中的好制度、能夠反復(fù)適用的有效管用的規(guī)則固定下來，更規(guī)范地發(fā)展社會信用體系建設(shè)，成為關(guān)鍵點。尤其是立法中的一些痛點難點問題更是不容回避。究竟該如何在法治體系下構(gòu)建失信聯(lián)合懲戒制度?該立一部什么樣的社會信用法律?一些業(yè)內(nèi)專家給出了社會信用立法的具體路徑。
“建立誠信社會的初衷是好的，對失信行為進(jìn)行約束懲戒也是必要的。”華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授劉松山認(rèn)為，在一些關(guān)鍵性問題，比如失信和違法、不文明行為的區(qū)別是什么，行政機關(guān)在社會信用建設(shè)中應(yīng)當(dāng)扮演何種角色，誰有權(quán)對失信懲戒問題進(jìn)行立法等，尚未研究清楚并形成共識之前，不宜一哄而上。如果必須對失信懲戒進(jìn)行立法，應(yīng)由全國人大常委會統(tǒng)一立法。地方自行立法不僅可能會導(dǎo)致懲戒條件、標(biāo)準(zhǔn)、措施的不一致，更可能損害全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)限，損害公民、法人和其他組織的權(quán)利自由。即使是國務(wù)院的行政法規(guī)對這類事項進(jìn)行規(guī)范，也應(yīng)當(dāng)慎之又慎。
北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅也認(rèn)為，應(yīng)采用國家主導(dǎo)模式構(gòu)建我國的信用立法，同時輔以社會市場模式。而立法核心問題是概念的界定和關(guān)系的理解。首先，從失信界定來看，立法關(guān)鍵要解決哪些可以成為失信評價的考量因素。其次，在聯(lián)動的問題上要明確兩種不同的法律關(guān)系規(guī)范化問題。一種是政府間的協(xié)作關(guān)系，另一種是行政機關(guān)跟其他企業(yè)比如金融機構(gòu)基于合同的協(xié)作關(guān)系。最后，懲戒的核心問題則是解決類型化的不足。“而這也恰好是立法要解決的關(guān)鍵，否則懲戒就沒有了法律依據(jù)，就會與法治原則發(fā)生劇烈沖撞。”王錫鋅說。
“如果的確需要就社會信用進(jìn)行立法，那么關(guān)鍵是要對信用懲戒制度形成標(biāo)準(zhǔn)的合法性、必要性、可行性等達(dá)成共識。”上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥認(rèn)為，首先，用信用懲戒制度解決守約問題的前提就是要符合法律，即遵循法律保留原則，而不能泛化權(quán)力。其次，關(guān)于懲戒措施，應(yīng)當(dāng)看研究這種措施對于相對人的基本權(quán)利所造成的影響的程度和影響的效果，然后看其是否存在不當(dāng)連結(jié)、是否超出了必要的限度、是否符合比例原則再去作判斷。此外，對于聯(lián)合懲戒措施不能突破職權(quán)法定的原則。(本報記者 朱寧寧)
